di Elena Borsacchi
“As the [COVID-19] pandemic spreads, it has also given rise to a second pandemic of misinformation, from harmful health advice to wild conspiracy theories. The press provides the antidote: verified, scientific, fact-based news and analysis.”
UN Secretary – General Antònio Guterres
Introduzione
La crisi sanitaria, socio – economica e politica che la pandemia da COVD-19 ha portato con sé ha lasciato, sta lasciando e lascerà segni più o meno evidenti su quasi tutte le parti del “corpo globale”. Il diritto ad un’informazione libera, completa, verificata ed accessibile fa parte del variopinto ventaglio di garanzie e principi fondamentali su cui la pandemia ha prodotto i suoi effetti che possiamo prendere in considerazione in due differenti dimensioni. Si tratta di quelle dimensioni sulle quali anche la comunità internazionale, nella sua declinazione più ampia, rappresentata dalle Nazioni Unite, e in una delle sue espressioni regionali, quella rappresentata dal Consiglio d’Europa, si è a più riprese pronunciata: il diritto/dovere di ricevere e di fornire un’informazione verificata e in linea con l’implementazione delle pratiche di lotta alla disinformazione “pandemica”; il dovere di continuare e, se possibile, intensificare il monitoraggio sugli strumenti di compressione, se non anche di repressione, della libertà di fare informazione e di accedervi liberamente applicabili dai governi nazionali sotto l’egida della legislazione emergenziale. La COVID-19 crisis può diventare un’occasione di sensibilizzazione del mondo intero alla selezione e alla condivisione consapevole dell’informazione verificata, così come può trasformarsi nel teatro di guerra all’informazione libera e indipendente da parte di quei governi nazionali che, invocando la copertura garantita dalla legislazione nazionale di emergenza, colgano l’occasione per mettere in atto meccanismi repressivi ben poco funzionali e necessari alla prevenzione e alla gestione della crisi per la miglior tutela del diritto alla salute.
Le Nazioni Unite e il Consiglio d’Europa, in seno alle rispettive divisioni e dipartimenti, hanno programmato di dedicare a queste due dimensioni tematiche l’agenda dei lavori dei mesi a venire, celebrando nel frattempo due eventi cruciali per l’intera comunità internazionale.
Il Report dello Special Rapporteur per la promozione e la protezione del diritto alla libertà di espressione e di opinione del 23 aprile 2020
Il 23 aprile 2020 il report redatto dallo Special Rapporteur per la promozione e la protezione del diritto alla libertà di espressione e di opinione, Mr. David Kaye, è stato pubblicato e indirizzato allo Human Rights Council in ottemperanza alla Risoluzione n.ro 34/18. Come riportato nella sintesi in epigrafe al documento, lo Special Rapporteur ha evidenziato come alcune misure messe in campo a livello nazionale in numerosi paesi del mondo per combattere la pandemia innescata dalla rapida diffusione del virus COVID-19 siano potenzialmente e pericolosamente in conflitto con gli standard di legalità, necessità e proporzionalità richiesti dal diritto internazionale dei diritti umani. Il report individua cinque macro-categorie in cui è possibile ricondurre le criticità legale alla sfida anti – COVID portata avanti a livello nazionale in tutti (o quasi) i paesi del mondo : l’accesso all’ informazione da parte delle autorità pubbliche, l’accesso ad internet, la protezione e la promozione dei media indipendenti, la disinformazione sulla salute pubblica e la sorveglianza sulla salute pubblica. La lettura integrale del documento consente di apprezzare la completezza dell’investigazione sul campo condotta dagli esperti in merito alle cinque aree di challenge. La riflessione bidimensionale che in pillole qui si conduce si soffermerà brevemente soltanto sulla centralità e l’utilità del messaggio contenuto nella parte introduttiva del Rapporto.
Tra le fonti di riferimento e di ispirazione per la compilazione del Report sono indicate le linee guida che la World Health Organization (Organizzazione Mondiale della Sanità) ha diffuso con riferimento alla gestione dell’informazione e della comunicazione nel contesto della pandemia e che lo Special Rapporteur giudica del tutto in linea con i principi e i requisiti del diritto internazionale dei diritti umani [nel rapporto ci si riferisce, specificamente, alle linee guida pubblicate nel 2018, nonché al documento di International Health Regulations diffuso nel 2005]. L’Organizzazione Mondiale della Sanità sembra sottolineare, nei documenti di informazione redatti e diffusi nel corso degli anni, l’importanza di trasmettere le informazioni in un modo che sia adeguato alle percezioni e alle sensibilità diverse di un pubblico potenzialmente variegato, sempre contribuendo a ribadire l’interdipendenza che esiste tra la libertà di espressione e di accesso alle informazioni, da un lato, e la salute pubblica dall’altro. Il Rapporto passa poi ad esaminare l’articolo 19 del Patto sui diritti civili e politici, che costituisce la pietra angolare della tutela della libertà di espressione e informazione nel diritto internazionale dei diritti umani, e la lettura che il General Comment no. 34 della Human Rights Committee (emesso e pubblicato nell’anno 2011) ne dà. Il particolare riferimento è operato al paragrafo 3 dell’articolo che prevede, nell’ordine: un richiamo al principio di responsabilità che orienti l’esercizio del diritto alla libertà di espressione in tutte le forme e attraverso tutti i mezzi consentiti; la possibilità di sottoporre a determinate restrizioni tale diritto fondamentale soltanto alla presenza di esigenze legate al rispetto del diritto alla reputazione altrui e alla protezione della sicurezza nazionale, dell’ordine pubblico, della salute pubblica o della morale.
Precede il richiamo esplicito al General Comment no. 34, la valutazione che lo Special Rapporteur opera sulla condotta e le pratiche messe in atto da alcuni governi nazionali sotto l’egida della legislazione emergenziale anti – COVID-19. In particolare, il monito è lanciato contro la possibilità che la legislazione emergenziale su base nazionale, attraverso l’introduzione di clausole normative estremamente vaghe, miri ad una restrizione indiscriminata della libertà di espressione e di informazione con riferimento alla tematica della salute pubblica e della raccolta dei dati ad essa relativi. Se è vero che l’obiettivo primario di difesa della salute pubblica ben legittima l’applicazione di una qualche restrizione, è altresì vero che, alla luce dell’art. 19 paragrafo 3, le restrizioni imposte dalle Autorità devono rispecchiare i requisiti imposti dai principi di necessità e di legalità (nel quale rientra anche il principio di determinatezza). La medesima censura è stata a più riprese ed in diversi casi avanzata dalle Corti di protezione dei diritti umani che – ricorda lo Special Rapporteur – hanno in modo coerente e uniforme condannato la vaghezza e l’indeterminatezza delle legislazioni emergenziali spesso applicate in variegate occasioni in cui si valutasse primaria la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza nazionale. Il rapporto cita – e non è un caso – la sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sul celebre caso The Sunday Times v. The United Kingdom, del 1974, ove la Corte fornisce una definizione di “necessità” della restrizione imposta perché questa possa non produrre la violazione del diritto fondamentale protetto (nel caso di specie, quello tutelato dall’articolo 10 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo)[1]:
“[T]he judgment of the European Court of Human Rights – that, to meet the test of necessity, any restriction must be something more than “useful”, “reasonable” or “desirable” – is the correct one.”[2].
Lo Special Rapporteur passa poi alla disamina del General Comment no. 34 della Human Rights Committee che sembrerebbe conferire un crisma di sacralità ancor più intenso al diritto di informazione e alla libertà di manifestazione del pensiero proprio in tempo di crisi, in perfetta coerenza con quanto stabilito anche dall’articolo 19 paragrafo 3. Per meglio dire, il Report ricorda il richiamo operato dalla Human Rights Committee ai governi nazionali ad orientarsi responsabilmente ad un’applicazione delle restrizioni “autorizzate” secondo i requisiti indicati dal paragrafo 3(lo ricordiamo, necessità, proporzionalità e rispetto del principio di legalità) solo quando esse siano strettamente funzionali alla tutela della salute pubblica.
Necessity implies proportionality, according to which restrictions must target a specific objective and not unduly intrude upon other rights of targeted persons, and the ensuing interference with third parties’ rights must be limited and justified in the light of the interest supported by the intrusion (A/HRC/29/32, para. 35). The restriction must be the least intrusive instrument among those which might achieve the desired result[3].
Funzionalità e specificità della restrizione, che sia rivolta all’ effettiva tutela della salute pubblica, rileggono l’operatività dell’articolo 19 paragrafo 3 in chiave di extrema ratio, cui si associa il monito secondo cui le deroghe applicate dagli Stati ai valori e ai principi fondamentali tutelati dal Patto sui Diritti Civili e Politici non possono implicare violazioni di altri obblighi internazionali e, soprattutto, devono assumere il carattere della temporaneità.
Orbene, una volta rinfrescate e le basi e i cardini, sono ora la raccolta e la condivisione di qualche informazione in merito a due celebrazioni significative per la comunità internazionale a condurre queste pillole di riflessione alla bidimensione di cui in premessa.
Il World Press Freedom Day e il 70esimo compleanno della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo
In perfetta coerenza con le aspirazioni del diritto internazionale dei diritti umani in materia di libertà di manifestazione del pensiero e di comunicazione, di cui lo Special Rapporteur ha offerto un recap davvero funzionale, il 3 maggio 2020 si è celebrato, principalmente in forma virtuale e digitale, il World Press Freedom Day, organizzato in seno alle Nazioni Unite, con il patrocinio dell’UNESCO. Nel medesimo contesto di celebrazioni, era stata originariamente programmata per la metà di aprile, con il sostegno dei Paesi Bassi in qualità di paese ospite ospitante, la Global Conference 2020 a L’Aja, oggi opportunamente e prudentemente rinviata alla metà di ottobre prossimo. La Global Conference porterà quest’anno il marchio della campagna lanciata da UNESCO a livello globale per la libertà e l’indipendenza dell’attività giornalistica da ogni forma di pressione, politica e commerciale, di controllo e di minaccia, all’insegna del motto “Journalism without Fear or Favour”.
Istituito nel 1993, il World Press Freedom Day ricorda l’anniversario dell’adozione della Dichiarazione di Windhoek, adottata in occasione del Seminario organizzato dall’UNESCO nel 1993 per la promozione di una stampa libera e pluralista nel continente africano: la dichiarazione promuove la centralità dell’idea di stampa libera e indipendente e sviluppa, conseguentemente, un piano di impegno e di azione per la comunità internazionale specificamente cucito sulle esigenze degli Stati Africani del tempo.
Da quel giorno con la manifestazione del World Press Freedom Day la comunità internazionale intende celebrare con cadenza annuale i principi cardine della libertà di stampa, offrire un’occasione di riflessione globale su alcuni temi chiave ad essa collegati e riservare un momento di raccoglimento e di memoria dedicato a coloro che hanno perso la vita svolgendo la professione giornalistica. La celebrazione è altresì occasione di monitoraggio e di sempre attuale promemoria (per i governi nazionali) dell’importanza della protezione e della promozione della libertà di stampa e di comunicazione a livello nazionale.
La congiuntura attuale ha forse consentito, pur nella sofferenza cagionata dalla crisi COVID-19, di dare nuova linfa al dibattito sui temi canonici del World Press Freedom Day. In una condizione di crisi globale il diritto ad un’informazione libera, completa ed affidabile si riflette anche in un dovere assoluto e trasversale di auto – responsabilizzazione nell’utilizzo dei mezzi di comunicazione di massa che non grava più soltanto su chi di informazione si occupa per professione. Utilizzando uno strumento estremamente immediato e semplice nella comunicazione (che da qualcuno potrà essere forse giudicato quasi elementare), l’ UNESCO ha diffuso una sorta di comic – protocollo (per utilizzare un termine alquanto inflazionato negli ultimi mesi) per sensibilizzare il grande pubblico all’utilizzo responsabile dei social media secondo alcune semplici “tips”. Il prontuario delle (intuibili) buone prassi si concentra, principalmente, sulla necessità di leggere, verificare e digerire le informazioni reperite prima di decidere se condividerle o ri-condividerle con un pubblico più o meno vasto, evidenziando anche l’opportunità di confrontare più fonti sul medesimo punto.
Nel frattempo, in una cornice temporale quasi coincidente e in una dimensione contenutistica fortemente armonica con quella della campagna promossa dalle Nazioni Unite in occasione del 3 maggio, Il 5 maggio 2020 si è tenuta (online) la conferenza per la celebrazione del 70esimo anniversario dalla promulgazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, ospitata dalla città di Kristiansand in Norvegia.
Tra gli indirizzi di saluto che hanno inaugurato la giornata di lavoro, il Presidente della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Linos-Alexandre Sicilianos, si è rivolto alla platea della conferenza, rigorosamente virtuale, immediatamente delineando l’asse portante di tutto il suo intervento istituzionale. Tra gli spunti di riflessione più interessanti, per la tematica che ci occupa ma non solo, offerti da Presidente Sicilianos vi è certamente il richiamo alla centralità dell’opera normativa/operativa della Convenzione Europea nell’ottica della costruzione di una identità legale pan europea: una centralità che si estrinseca attraverso l’opera di compenetrazione della Convenzione con tutte le branche del diritto domestico degli Stati parte, nonché attraverso l’inarrestabile macchina di interpretazione evolutiva messa in funzione della Corte di Strasburgo che ha consentito alla Convenzione di mantenersi sempre “giovane” e “moderna”. Non è mancato un riferimento alle numerosissime sfide e minacce cui i contenuti e i valori fondamentali della Convenzione sono oggi sottoposti dal tempo che ci troviamo a vivere, ma che l’opera di una Corte permanente e in continua evoluzione dal punto di vista dei metodi e dei meccanismi di lavoro ha consentito e consentirà di affrontare con gli strumenti più idonei. Interessante è stato passare dalla lettura (e dall’apprezzamento) del saluto istituzionale a forte vocazione motivazionale offerto dal Presidente alla lettura del materiale condiviso in un contesto maggiormente operativo come è stato quello della seconda sessione di lavori.
All’interno della seconda sessione, dedicata alla libertà di espressione e alla libera informazione, l’intervento di Patrick Penninckx, Head of the Information Society Department del Consiglio d’Europa, intitolato “Challenges to media freedom: Information disorder and fake news”, sembra centrare, con grande chiarezza espositiva ed immediatezza, l’aspetto bidimensionale della riflessione sulla libera informazione di cui si diceva all’inizio.
L’intervento si è chiaramente indirizzato, sin dalle battute introduttive, ad affrontare un tema – comunque attualissimo – che l’ emergenza sanitaria in corso a livello globale ha riportato in auge, ovvero quello della disinformazione endemica, che il Capo Dipartimento – forse provocatoriamente – etichetta come “pandemica”. La presentazione di Patrick Penninckx, facilmente consultabile sul portale del Consiglio d’Europa, alla pagina dedicata alla Conferenza, oltre ad offrire uno spaccato interessante su dati di immediata comprensione relativi sia agli strumenti di diffusione delle pratiche di disinformazione che ai settori maggiormente colpiti, delinea una sorta di mappatura dei fattori (di rischio) che operano come facilitatori del fenomeno della disinformazione.
Se, da una parte, la proliferazione delle piattaforme di social media ha consentito la costruzione di network pluralisti e di semplice utilizzo da parte di cittadini e cittadine di pressoché ogni parte del mondo, dall’altra ha in un certo qual modo favorito la parcellizzazione dei canali di informazione e, talvolta, contribuito al progressivo abbandono della consultazione dei cosiddettimainstream media che quest’oggi sono vieppiù considerati soltanto una delle mille fonti di approvvigionamento nel mare magnumdell’informazione (non sempre verificata).
Ed è proprio mentre cerca di stilare un “manuale di istruzioni” da suggerire ai soggetti titolari del dovere di attivarsi per prevenire e per curare la disinformazione pandemica, nel cui novero sono inclusi tanto gli Stati quanto i gestori delle platforms, Mr.Penninckx non trascura di elencare le numerose criticità che possono associarsi al richiamo ad un’esigenza di controllo da parte e degli Stati e dei gestori delle piattaforme sui flussi di informazione.
L’invito ad operare nella direzione dell’empowerment del giornalismo di qualità è dunque affiancato da un plateau di raccomandazioni, dirette sia ai mainstream media che agli intermediari e ai providers di piattaforme social, affinché si facciano parte attiva nell’opera di responsabilizzazione e sensibilizzazione funzionale a garantire sempre il controllo sulla qualità delle informazioni diffuse e quello sulla compliance delle piattaforme interessate.
Chiude il catalogo di raccomandazioni/criticità il flash circa il fatto che “some governments are using the crisis as a pretext to introduce disproportionate restrictions to media freedom”, che ci riporta alla prima dimensione, ovvero al monito avanzato dallo Special Rapporteur e al tema centrale del World Press Freedom Day: la lotta alla disinformazione pandemica con e per la promozione di un giornalismo di qualità, la libertà dell’informazione e la stigmatizzazione delle formali restrizioni che, sotto l’egida della crisi sanitaria, nascondano pratiche di abuso inaccettabile da parte del potere pubblico.
Per concludere da…. Avvocati
Il Report di David Kaye, i festeggiamenti dell’UNESCO e il simposio in seno al Consiglio d’Europa in occasione della celebrazione del 70esimo compleanno della Convenzione Europea non necessitano, per verità, di alcun commento aggiuntivo. La crisi che la diffusione pandemica del COVID-19 ha cagionato a tutti i livelli necessita che la comunità internazionale, e con essa le alte Istituzioni che la rappresentano, non lasci che i propri recettori si affievoliscano, sopraffatti dal peso della gestione emergenziale che è, ad oggi, ormai diffusa capillarmente in buona parte del mondo.
Il peso della gestione emergenziale che grava sulle spalle della società intera, a tutti i livelli, da quello sovranazionale a quello territoriale e di prossimità, non può e non deve oscurare il monito dello Special Rapporteur e i potenti richiami di attenzione dell’UNESCO e del Consiglio d’Europa che dovrebbero quotidianamente rispecchiarsi e riecheggiare anche nel tessuto delle comunità nazionali e territoriali affinché nulla si perda.
La lotta alla disinformazione pandemica, da un lato, e l’opera di promozione/protezione della libera informazione e della libertà di manifestazione del pensiero, dall’altro, chiamano in prima linea, accanto alle Autorità e agli operatori dell’informazione, tutti gli operatori del diritto e, tra questi, gli Avvocati. A questo proposito, di un qualche rilievo la notizia, risalente all’estate 2019, della nomina dell’associazione internazionale forense fortemente rappresentativa IBA (International Bar Association), nella sua divisione di Human Rights, come Segreteria dello High Level Panel of Legal Experts on Media Freedom, formato da avvocati e giuristi di fama mondiale, che si è costituito a seguito della richiesta del Regno Unito e del Canada con il fine di offrire supporto tecnico ai governi nazionali in materia di prevenzione degli abusi contro la libertà dei media. Il Comitato, che nel febbraio 2020 ha pubblicato un report intitolato “Report on the use of targeted sanctions to protect Journalists”, ha pubblicato e diffuso un comunicato, in occasione della celebrazione del 3 Maggio (World Press Freedom Day), le cui intense e significative osservazioni in tempo di “Covid Crackdown”, qui di seguito riportate in estratto, tracciano la cornice conclusiva di queste semplici riflessioni ricostruttive in bidimensione.
“At times of crisis, access to good, fact-checked information and independent, trusted media sources is more important than ever. Whilst international human rights law can allow for restrictions on individual rights in the context of serious public health threats and emergencies, they are only justified when they have a legal basis, are strictly necessary and proportionate to the danger they address, and subject to independent review.
We are also troubled by the widespread disinformation brought about by the pandemic, which is exacerbating existing tensions, putting the health of the public at risk and leading to violent attacks on those accused of being the source of the disease who are usually from minorities. However, the misuse of ‘fake news’ laws, and censorship of reporting and online content critical of the government, denies citizens access to critical information on the spread of the virus and undermines public trust in government.
We therefore urge governments to take a different course: to work together and with social media companies to address the spread of disinformation by providing reliable content and supporting scientifically informed messaging from public health experts.
We must face this extraordinary challenge with full respect for the rule of law, human rights and democracy”
[WORLD PRESS FREEDOM DAY – 3 MAY Statement from the High Level Panel on the Covid-19 pandemic]
[1] Il caso The Sunday Times fu inoltrato nel 1974 alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo dalla Commissione Europea per i Diritti dell’Uomo, operante a quel tempo e fino al 1998 come primo filtro dei ricorsi presentati contro gli Stati parte. Il caso trovava origine in un ricorso proposto alla Commissione dal gruppo editoriale Times Newspapers Limited, dall’editore Mr. Harold Evans e da un gruppo di giornalisti della redazione del settimanale The Sunday Times con il quale veniva censurata come lesiva dei diritti fondamentali protetti dall’Articolo 10, da solo o in combinato disposto con quanto disposto dall’Articolo 14 e/o dall’Articolo 18 della Convenzione, l’applicazione di una ingiunzione di non pubblicazione con riferimento a notizie relative al discusso caso della compagnia Distillers Company (Biochemicals) Limited, che negli anni ’60 produceva con licenza nel Regno Unito alcuni farmaci contenenti un ingrediente chiamato talidomide, poi rivelatosi potenzialmente dannoso per la salute dei pazienti e delle pazienti (anche in stato di gravidanza) sottoposte al trattamento.
[2] Disease pandemics and the freedom of opinion and expression, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, 23 aprile 2020 (A/HRC/44/49), para 15, p. 6.
[3] Disease pandemics and the freedom of opinion and expression, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, 23 aprile 2020 (A/HRC/44/49), para 15, p. 6, che riporta Human Rights Committee, general comment No. 34, para. 35.